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2018年中央1号文件指出“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’”，十三届全国人大一次会议重申要“探索宅基地所有权、资格权、使用权分置改革”。因此，深入和系统研究宅基地“三权分置”的内在要求、权利性质及实现形式对于宏观政策制定和指导实践都具有重要理论和现实意义。
一、宅基地“三权分置”改革的内在要求
1.落实宅基地集体所有权是中国特色社会主义的内在要求
一是土地公有制是中国特色社会主义的本质要求。生产资料的社会主义公有制主要表现为土地的社会主义公有制。因此，坚持宅基地集体所有制是坚持社会主义的本质要求。
二是土地公有制已被我国理论和实践界所接受。尽管我国学界存在少量农村土地私有制或国有制等主张，但农村土地制度改革必须坚持集体所有制已成为学界主流观点。现行宅基地集体所有制在实践中运行了六十多年，说明其已被广大农民所接受。
2.赋予农户宅基地资格权是农村社会稳定和谐的制度保障
(1)传统宅基地使用权制度与其他制度共同作用形成的“路径依赖”要求宅基地必须继续保留福利保障特性。在经济体制转型过程中，若上述与宅基地制度相关的其他制度没有实现全面配套和系统改革，保留农户宅基地资格权(以下简称“资格权”)是实现当下农村社会经济稳定协调发展的制度基础。
(2)在市场配置资源发挥决定性作用下赋予农户“资格权”有助于化解农民面临的“失宅”风险。在市场机制条件下，对于处于信息不对称地位及“有限理性”的农民来说，很容易陷入市场经济的“利益陷阱”。因此，从法律上赋予农户“资格权”能够化解农民在市场机制配置资源中所面临的各种“失宅”风险。
(3)从法律上清晰界定“资格权”能够保障农户面对不法“管理者”“寻租”时“户有所居”的权益。设置“资格权”的重要目标之一即是强化农户对宅基地占有的“排他性”权利，使农户可以通过法律有效对抗来自于地方政府和村委会等的侵权行为。
3.放活宅基地使用权是农民增加财产性收入的重要渠道
(1)农民收入结构转变、农业人口非农就业背景下农民对实现宅基地使用权财产价值的诉求日益增强。应突破现有制度对宅基地用途及权能的限制，逐步赋予其完全的“物权”特性，并稳步推动宅基地(住房)经营性用途开发等，从而让农民获得更多宅基地财产性收入。
(2)通过逐渐利用市场机制配置宅基地使用权有助于打破城乡生产要素单向流动格局，促进生产要素从城镇流向农村。宅基地使用权通过市场机制配置为社会资本创造了新的投资机会和利润增长点，能有效促进劳动力、资金、生产工具、技术、管理等生产要素在农村整合和优化配置，尤其是带动各类优质生产要素从城镇流向农村。
二、农村宅基地“三权分置”的权利性质
1.宅基地“三权分置”的产权理论分析
(1)宅基地“存量”权能分配现状。集体仅获得有限占有权和部分处置权，无使用权和收益权。农户获得的宅基地使用权包括有限的使用权、收益权和处置权。
(2)宅基地“三权分置”改革必须赋予宅基地“增量”权能。宅基地“三权分置”改革的实质就是对宅基地进行“还权赋能”，从占有权、使用权、收益权和处置权四方面拓展宅基地权利内容，形成宅基地“增量”权能。
(3)“资格权”和宅基地使用权应从法律上明确界定为用益物权。宅基地“三权分置”的本质是在“二权”分置基础上创设“资格权”和宅基地使用权这两种新权利。法律应将“资格权”和宅基地使用权分别界定为用益物权。
2.宅基地“三权分置”改革下集体所有权权能性质
(1)“存量”+“增量”占有权。一是宅基地使用权的初始分配权；二是特定条件下宅基地使用权的收回权。“增量”占有权主要是指通过土地征收制度改革、宅基地制度改革以及集体经营性建设用地入市等赋予农村集体经济组织对“集体经营性建设用地”、“集体建设用地指标”(以下简称“指标”)、以及“宅基地(住房)开发经营”的控制权。
(2)“增量”使用权及收益权。一是集体经济组织拥有对农户委托(入股等)的宅基地(住房)进行统一开发的使用权及收益权；二是通过增减挂钩等手段形成“指标”的使用权和收益权；三是将“指标”依法转化落地形成之集体经营性建设用地的使用权及收益权。
(3)“增量”处置权及收益权。集体经济组织可依法享有将宅基地转化而来的集体经营性建设用地使用权进行转让、抵押、入股、联营等并获得相应的收益权。
3.宅基地“三权分置”改革下“资格权”权能性质
(1)继续实行“一户一宅”下“资格权”的权能。应明确给农户颁发宅基地“资格权”证书，同时给社会投资者颁发宅基地使用权证书。
(2)农户自愿且不完全退出宅基地时“资格权”的权能。农户将原有“资格权”和宅基地使用权交回集体经济组织，但在集中居住小区又重新获得新的“资格权”和使用权，此时可将“资格权”和宅基地使用权合并确权登记颁证。
(3)农户自愿完全退出宅基地(住房)时“资格权”的权能。实践中探索通过集中建设农民公寓、农民住宅小区等方式来实现农民“户有所居”。事实上农户已完全放弃现有“资格权”和宅基地使用权。
4.宅基地“三权分置”改革下宅基地使用权权能性质
(1)宅基地“增量”使用权。一是赋予宅基地(住房)用于生产经营性用途的权能；二是通过增减挂钩等手段将宅基地复垦获得“指标”，并将该“指标”在农村产权市场上公开交易转让并获得相应收益；三是在符合规划前提下将宅基地复垦所获“指标”依法转化为集体经营性建设用地并用于生产经营性用途。
(2)宅基地“增量”收益权。一是当宅基地“增量”使用权实现后产生的经营收益索取权；二是宅基地“增量”处置权实现后产生的要素收益(转让对价、抵押款、股利分红等)索取权；三是宅基地被征收时征收补偿收益的分配权。
(3)宅基地“增量”处置权。一是宅基地(住房)使用权的转让权；二是宅基地通过增减挂钩等手段复垦转化形成的集体建设用地指标的转让权；三是“指标”依法转化形成的集体经营性建设用地使用权的转让权；四是国家相关部门赋予的宅基地使用权抵押权。
(4)“资格权”与宅基地使用权“合一”情形。从法学角度来看，宅基地“三权分置”改革下，农户此时拥有的宅基地“存量”权能和“增量”权能是一种较为完整的用益物权。
三、农村宅基地“三权分置”的实现形式
1.充分发挥集体经济组织拥有的宅基地“增量”所有权
一是建立以集体经济组织为供给主体的“指标”、集体经营性建设用地及宅基地(住房)使用权出让制度。首先必须结合实践建立起宅基地使用权由农户转移至集体经济组织的机制；其次确立以集体经济组织为供给主体之“指标”、集体经营性建设用地以及宅基地(住房)使用权出让制度；第三建立包含“指标”、集体经营性建设用地以及宅基地(住房)使用权出让内容的农村产权交易平台等。二是集体经济组织对农户宅基地(住房)进行托管。集体经济组织对受托宅基地(住房)通过多种手段进行规模性改造后可采取自营或者通过出租、入股等方式引入社会投资者进行经营获得收益，并依据委托协议与农户进行收益分配。三是通过农民集中居住等将宅基地复垦形成“指标”及将“指标”依法转化为集体经营性建设用地。四是探索建立共有产权房市场交易制度。
2.确立“资格权”法律地位和行权方式
确立“资格权”法律地位。一是建议修改《物权法》、《土地管理法》等相关法律明确“资格权”法定用益物权性质；二是推进《宅基地法》立法工作，明确规定“资格权”法律性质、权利内容、流转程序和规则等相关内容；三是将“资格权”纳入不动产统一登记。
构建“资格权”行权方式。一是国土管理部门必须依据规划和用途管制对宅基地使用权受让主体开发经营活动进行严格监管；二是建立宅基地使用权受让主体开发信息的强制定向公布制度。
3.逐渐放活宅基地使用权实现与国有建设用地“同权同价”
(1)修改现行法律法规加快放活宅基地使用权步伐。一是由农民个人或集体经济组织对宅基地(住房)进行改造后与“社会投资者”进行股份合作、出租、转让等；二是允许农村集体经济组织通过增减挂钩等对宅基地复垦形成的集体建设用地指标进行公开交易；三是允许农村集体经济组织在符合规划和用途管制前提下通过权属调整将宅基地复垦形成的集体建设用地指标转化为集体经营性建设用地并通过入市转让相应使用权或自己开发经营等；四是赋予宅基地(住房)使用权、宅基地复垦转化的农村集体建设用地指标使用权、集体建设用地指标依法转化为集体经营性建设用地使用权等抵押权。
(2)逐步放开宅基地依法转化为集体经营性建设用地后的用途管制。一是逐步赋予宅基地(住房)生产经营性权能，具备条件的地区应赋予宅基地(住房)与国有建设用地同等的用途；二是允许宅基地复垦形成的集体建设用地指标在县(市、区)范围内依法落地并由市场配置，带动小城镇的聚集和发展；三是逐步赋予“指标”形成的集体经营性建设用地在符合规划前提下与国有建设用地同等的用途。
(3)为社会投资者进入农村宅基地使用权市场创造更好条件。一是应逐步放开社会投资者受让获得宅基地使用权后的种种限制，受让方不仅可以直接经营，而且还应该允许其将剩余期限内宅基地使用权转让、出租、抵押等。二是允许包括社会投资者等在内的多种需求者与农户就宅基地实行多形式的“共建共享”；三是应对社会投资者与农民共建共享的宅基地(房屋)确权登记颁证，允许联建方整体转让、抵押包括宅基地使用权在内的房屋所有权。
(4)基于宅基地转化而来之各类相关权利的初始取得必须通过公开交易方式。
4.探索根据宅基地复垦转化形成的集体经营性建设用地的不同用途开征相应比例土地增值税，更好发挥政府宏观调控农村土地市场的作用
一是开征农村土地增值税，主要目的是调节农村土地特别是建设用地增值收益在国家、集体和农民之间的分配；二是按照宅基地(住房)、“指标”以及集体经营性建设用地的不同用途收取相应比例土地增值税，以此来调节农村土地特别是农村集体经营性建设用地的供给与需求，促进市场均衡的实现。
作者单位：四川大学经济学院
中国乡村发现网转自：《土地科学动态》2018年第三期
转载链接地址：www.zgxcfx.com/sannonglunjian/201805/110260.html
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