义乌加快农村宅基地不动产权证发放的实践评析

banzhu

      自2015年国土资源部批复同意我市实施农村宅基地制度改革试点以来，以“1个意见+7个办法+9个细则”为政策总体框架，改革完善宅基地权益保障和取得方式，探索宅基地有偿使用、流转和自愿有偿退出机制等制度，进一步保障了农民权益，有力推进了土地节约集约利用，农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”实践成果更是受到全国关注。根据改革试点3年的期限要求，目前改革已进入最后窗口期，而其中农村宅基地不动产权证发放问题是百姓最关注、政府最重视、问题最突出的改革事项，加快不动产权登记发证时间紧迫、任务艰巨。
  一、不动产权发证是关注的焦点

　　（一）是百姓关注的热点

　　谈论的。最近去乡下，碰到熟人谈论最多的就是农村宅基地不动产登记。常有人问：房子拆翻建过，能不能做证？也有人兴奋地告诉我，做出不动产权证，以后农村的房子就可以买卖了！

　　咨询的。今年6月7日，我们综合档案室跟随市档案局的同志去赤岸三角毛店村开展“6.9国际档案日”宣传，村民问询的都是有关不动产登记的。记得曾有一中年女士一脸疑惑：为支持村里做路，把自家房子让拆了少部分，原有土地证面积缩小了，现在却做不了不动产权证，这是为什么？近来常有群众咨询，是不是现在宅基地制度改革，违法建筑经过处罚也可做不动产权证了？

　　查档的。今年3月份以来，义乌市档案馆、城建档案馆、我局综合档案室查档人数同步激增。据调查，综合档案室仅3月份的查档人数就达到了5000人，其中85.5%的群众都是因为换发不动产权证需要。

　　（二）是政府工作的重点

　　不忘初心，砥砺前行，百姓的关注就是政府工作的重点。2018年市政府把加快农村住房历史遗留问题处理和不动产登记发证列入了改革的重点任务，要求完成历史遗留问题处理1万户以上，不动产登记发证6万宗以上；把解决农村住房困难户2000户和危旧房整治5000宗以上列为今年十大民生实事。

　　另外，不动产权证发放和宅基地历史遗留问题也被列入“最多跑一次”改革的重要工作内容。为更好地服务于企业和群众，方便大家办理不动产权证，我局已把不动产登记发证等相关40多个事项列入“义网通办”，部分事项已实现全程网办，同时在行政服务中心专门开设了疑难问题和历史遗留问题受理窗口。

　　（三）是土地改革的基点

　　不动产权证发放是宅基地制度改革的基础性工作，事关宅基地取得置换、转让、有偿使用处理、农民住房财产权抵押贷款等农民权益保障工作的顺利推进，还事关农村危旧房整治、农村住房特困户解困、集地券、农村更新改造等其他改革事项的推进。各部门尤其是我局和土地制度改革办、各镇街等全力以赴，截至7月底，已基本完成历史遗留问题 处理、住房困难户解决和危旧房整治等全年任务，但不动产登记发证只完成28%，影响了改革工作的整体推进。

　　二、不动产权发证面临的困难及原因

　　为做好2018年农房不动产权证发放工作，去年底我局对全市农房可发证情况进行了梳理统计，新社区集聚红线内近期规划的67个村不宜发证；已完成新农村建设的41544宗农房约有80%去年已发证，剩下20%约8309宗大多数属于违法占地面积超过一间或违反规划超过一层，难以按现政策处理；新社区集聚红线外的347个村和红线内规划中远期集聚的136个村，共有约178279宗原已发土地使用权证，但这部分农房多数存在未批拆改建和少批多建等情况，能够发不动产权证的一半都不到。

　　从表面上看，只要把已发土地使用权证的178279宗里面符合发不动产权证的进行换发不动产权证即可。但是，截至今年7月底，已完成权调入库42406宗，登记受理34230宗，累计发放农房不动产权证32300宗。为何农房不动产权证的发放速度与改革的要求、群众的期盼存在这么大的差距呢？主要原因有三：

　　一是时间长、鉴定难。由于宅基地使用权的取得和房屋建成的时间跨度很长，有的房子达百年之久，有些建于上世纪50年代，有些建成后经历了拆建、或改建、或移建、或翻建、或扩建等等，有些是近几年才建的。根据我市宅基地历史遗留问题处理政策，申请不动产确权登记颁证的，要求确定房屋形成时间、修建或翻建时间，并要求提供相应的证据材料，或者鉴别房屋形成时间或拆翻建时间。可想而知，这是一个超级大难题。

　　二是政策多、把握难。不同时期，农村住房旧改政策不同，包括旧村改造、空心村改造、下山脱贫、异地奔小康、社区集聚建设、农村有机更新等不同政策，使得在处理历史遗留问题时较难把握。如每户可审批的面积限额历年也有变化，例如义政（1982）145号文件规定小户宅基地面积限额为60平米，大户限额110平米，发展至今大户限额为140平米。又如不同时期宅基地权证名称也不同，1951年发的称为“房屋土地所有权证”，1985年发的称为“宅基地使用证”，1990年以后发的称“集体土地使用权证”。

　　三是业务强、理解难。我市的土地制度改革，设计了农村宅基地制度改革试点“1+7+9”的制度体系，政策汇编达300页，短时间理解确有难度。由于入村宣传不到位，特别是未开展新农村建设的村，许多百姓不了解改革政策。例如，有老百姓误认为，原来可以永久使用的宅基地换发成不动产权证后，只有20年的使用期限，不愿申请做证。而事实情况是：对于超占面积少于一间（36平方米）、超建不超过一层的轻微违法行为，由村集体按宅基地基准地价20年一次性收取有偿使用费后，允许农户办证，只是对收取有偿使用费的超占部分，不动产权证上用虚线标注不确权而已。

　　三、加快不动产权发证的建议

　　（一）坚持问题导向，分类处理历史遗留问题。

　　1、完善不动产初始资料。我市从1999年启动旧村改造，经历二十多年，旧改类型多样，有四层半为主的，有高低结合的，后又有下山脱贫、异地奔小康、空心村改造、新社区集聚建设、农村有机更新等等。建议进一步整合我局、社区办、农林局、市档案馆和城建档案馆等相关资料，厘清全市各村的旧改类型和进展情况，为历史遗留问题处理提供基础支撑。建议按村庄列明宅基地权籍状况，根据宅基地和农房登记档案及现状测绘资料，把每个村宅基地现状制成一张图、权利登记状况制成一张表，标注编号、面积和权属人、用地面积和房屋面积，还可用不同的颜色标示登记状况，便于一目了然审查每一宗宅基地历史状况与现状。

　　2、不同对象分类处理。按不同旧改类型分别制订标准。宏观层面，法规依据有不动产统一登记办法、实施细则和操作办法等，政策依据有我市的“一意见、七办法、九细则”。微观层面，不动产登记的权源依据标准宜分类制订，如整村实施旧改的、下山脱贫的、异地奔小康的，主要权源依据为农村私人建房审批表；而未实施旧改或空心村改造中未经审批建房的，主要权源依据为原宅基地使用证和房屋所有权证；未登记发证的，则按照历史遗留问题处理办法进行。

　　3、探索制定建筑面积标准。宅基地的建筑面积，国家层面至今没有明确的规定。我市目前以房屋层数作为标准，城镇规划红线范围内为四层半，规范红线范围外为三层半，从而给具体处理历史遗留问题埋下了隐患，也不利于农村宅基地的节约集约利用，还存在一定的不公平性。例如，同一村不同户的两宗宅基地，一户建筑占地140平米，建造三层半，建筑面积达490平米；另一户建筑占地60平米，建造五层，建筑面积300平米。按我市历史遗留问题处理政策，后一户属于严重规划违法，需整改拆除至四层以内，才能按历史遗留问题处理。因此在分级分类基础上，科学合理制订建筑面积标准已是刻不容缓。

　　（二）坚持改革导向，以“最多跑一次”改革提能增效。不动产权证发放涉及千家万户，处理历史遗留问题需要各职能部门和各镇街、各村级组织通力协作，要借助“最多跑一次”改革倒逼相关部门提能增效，加快历史遗留问题处理的速度。

　　一是加快不动产数据共享。不动产权的登记发证主要由我局负责，目前有65个事项通过“义网通办”实现全程网办（37个）或部分网办（28个）。目前，国土资源档案数据可在我局内部实现远程共享，同时通过市数管办为全市其它相关部门提供数据共享。下一步，规划、城建、执法、公证、公安、民政、档案等部门要加强信息共享，尤其要加快市档案馆保存的土改证和宅基地证档案等数据信息的共享，使宅基地历史遗留问题的处理简单易行，从而提高不动产权证换发速度、颁证效率。

　　二是大力推进“三减”。“三减”指的是在行政审批和行政服务过程中要不断减事项、减材料、减证明。今年以来，我局包括不动产登记窗口已经“减事项”7项，“减证明”15项，通过“减材料”，每个不动产登记事项的申请受理材料都控制在5份以内。下一步要在“三减”取得初步成效的基础上，进一步减证明、减材料、减事项，全力助推“无证明”城市，真正让老百姓不再为各种办事材料东奔西跑。

　　（三）坚持民本导向，进一步加强政策宣传培训。农村宅基地不动产权证发证涉及内容多、政策多、理解难、把握难，因此要有针对性地进行培训和宣传。

　　一是开展集中培训。这一工作不动产登记中心已经在组织开展，一是请上级部门的专家来辅导培训，二是组织内部的专业骨干去镇街讲解颁证要点，三是对中介代理机构宣传操作流程。下一步，应当提高集中培训的频率并扩大受众。

　　二是实行分类辅导。由于部门不同、层级不一，在历史遗留问题处理过程中所担负的职责和工作内容不一样，因此应当有针对性地进行分类辅导。例如，对于各镇街干部，主要是辅导他们如何把握处理的标准和依据，尤其是鉴证的要领；对于村干部，则主要是引导他们如何查清楚村民户籍情况和每户人家的宅基地现状及土地房屋登记状况。

　　三是制作简易手册。由于不动产登记发证和历史遗留问题处理本身比较繁琐复杂，因此，一定要建立或编辑“傻瓜式”的办事制度或手册，让任何一个初次接触或办理不动产登记的工作人员，只要对照手册，就能快速领会并运用，使负责咨询的人能随时快速应答有关不动产登记所需材料和办理流程及遗留问题处理方法等，避免群众重复咨询重复跑。同时，利用这简易手册广泛宣传，让广大村民也能快速领会并主动支持、配合做好不动产登记发证。